======Legislativní praxe v užívání pojmů „veřejná moc“, „veřejná správa“ a „působnost“ ve veřejnoprávních předpisech====== *Z ústavního hlediska lze výklad pojmů dovodit především z Ústavy ČR (čl. 2 odst. 1 a 3 ve spojení s čl. 10b odst. 3, čl. 53 odst. 1, čl. 64 odst. 2, čl. 79 odst. 1, čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3, čl. 98 odst. 2 a čl. 104 odst. 1 a 3) a Listiny základních práv a svobod (čl. 2 odst. 2), z hlediska zákonné úpravy pak stěžejní místo zastává zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. *Podle judikatury Ústavního soudu (usnesení II. ÚS 75/93, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, s. 201) se veřejnou mocí rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu. Nutno podotknout, že Ústavní soud nerozlišuje, zda je takový orgán součástí moci zákonodárné, výkonné (včetně veřejné správy) či soudní. *K rozhraničení oblasti působení veřejného a soukromého práva – srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“((Přestože Ústava ČR v čl. 2 odst. 3 používá výraz „státní moc“, pomocí systematického a logického výkladu je možné dojít k interpretaci širší, tedy, že se ve skutečnosti má na mysli moc veřejná [srov. zejména čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy: obrana proti zásahu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod].)) a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: „Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“ vs čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: „Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.“ *Ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu zní: „Tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán"). *Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Konf 31/2007-82 z 21. května 2008 (Sb. NSS, sv. 10/2008, s. 847, č. 1675/2008) k pojmu „působnost“ v § 1 správního řádu dále uvádí, že „toto ustanovení v odstavci 1 pozitivně definuje předmět úpravy správního řádu jako postup orgánů a osob v oblasti vrchnostenské správy, tedy při výkonu veřejné moci. Ač zde tento pojem není přímo použit, plyne to již z konstrukce tohoto ustanovení, které se jednak zmiňuje o postupu orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů (které existují proto, aby vykonávaly veřejnou moc), jednak ale i o postupu právnických a fyzických osob, „pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy“. Tato formulace by neměla smysl, jestliže by se jí neměl na mysli právě výkon veřejné moci; právnické a fyzické osoby totiž přece jinak mohou činit vše, co není zákonem zakázáno. Tato zásada ale nepokrývá tu oblast, ve které osoba jednostranně rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob, resp. autoritativně koná, a které se týká podstatná část správního řádu.“ *Správní řád se tedy vztahuje na postup správních orgánů, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Správní řád se tak nevztahuje na výkon veškeré veřejné správy svěřené správním orgánům, ale jen na takovou veřejnou správu, která je výkonem veřejné moci – někdy se hovoří též o tzv. vrchnostenské veřejné správě. Správní řád se tedy nevztahuje na tzv. nevrchnostenskou veřejnou správu, tzn. veřejnou správu vykonávanou především v režimu soukromého práva. *To, že se správní řád vztahuje jen na tu část veřejné správy, která má povahu veřejné moci, a nikoliv na celou veřejnou správu, tedy vyplývá především z pojmu „působnost“ použitého v § 1 odst. 1 správního řádu. Jde o působnost v tom smyslu, v jakém tohoto pojmu používá Ústava ČR – např. čl. 79 odst. 1, dále např. čl. 104 odst. 1, čl. 97 odst. 3 a čl. 98 odst. 2 Ústavy ČR. K dělbě moci – formální a materiální dělba moci *V ústavním systému České republiky je dělba moci vyjádřena v čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR a dále v separátních hlavách druhé (moc zákonodárná), třetí (moc výkonná) a čtvrté (moc soudní) Ústavy ČR. * Ve skutečnosti dochází k prolínání jednotlivých mocí, a můžeme tak hovořit o formální (institucionální) a materiální dělbě moci. Například: *Zákonodárná moc náleží Parlamentu České republiky, tvořenému Poslaneckou sněmovnou a Senátem, výkonná ani soudní moc mu nenáleží – formální (institucionální) dělba moci. *Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním – materiální dělba moci (viz nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 1/2000). *Obdobně moc výkonná (vydávání nařízení vlády a vyhlášek je materiálně zákonodárstvím v širším slova smyslu) a moc soudní (vedení obchodního rejstříku je materiálně veřejná správa, nikoliv materiálně soudnictví). ===Závěr=== Pojem „působnost“ je ve veřejnoprávních předpisech užíván jako synonymum pojmu „veřejná moc“. Veřejná moc je nejen součástí veřejné správy (kde je pojem „veřejná správa“ nadřazený pojmu „veřejná moc, a kde je tudíž veřejná moc podmnožinou veřejné správy), ale je i součástí moci zákonodárné a moci soudní (a kde tedy z povahy věci již veřejná moc překračuje hranice veřejné správy). Existuje-li tedy pojem „působnost v oblasti veřejné správy“, tak při tripartici mocí je třeba – byť teoreticky – pracovat i se spojením „působnost v oblasti zákonodárství“ a „působnost v oblasti soudnictví“, tj. s tou částí veřejné moci, která je vykonávána mimo výkonnou moc, respektive veřejnou správu. Jak vidno, pojmy „veřejná moc“ a „veřejná správa“ jsou vzájemně částečně podmnožinami, částečně se však vzájemně přesahují, a nelze tedy říci, že by kterýkoliv z těchto pojmů byl vůči druhému pojmem širším. Veřejná správa se dělí na veřejnou správu vrchnostenskou (tj. výkon veřejné moci) a nevrchnostenskou, přitom pouze vrchnostenská složka podléhá výhradě zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Subjekty veřejné správy mohou vykonávat i nevrchnostenskou veřejnou správu, tzn. veřejnou správu vykonávanou v režimu soukromého práva, v takovém případě pak v souladu s Ústavou ČR nejde o působnost, tj. veřejnou moc. S ohledem na zásadu jednotnosti terminologie právního řádu nelze minimálně ve veřejnoprávních předpisech přikládat pojmu „působnost“ jiný význam, než jaký se odvíjí od jeho užití v ústavním pořádku (ledaže by tyto předpisy obsahovaly vlastní definici). Uvedená zásada současně vylučuje, aby týž pojem měl v jednom právním předpisu více významů. Odborná literatura: * Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: 2012, BOVA POLYGON. * Sládeček V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: 2016, C. H. Beck, 2016.